Non si sa chi fa cosa. “Generale confusione” nell’attribuire compiti e funzioni, sostiene la Corte dei conti nei riguardi del Comune di Martina Franca. E l’efficienza amministrativa, molto in voga a parole (o a chiacchiere) è servita.
La descrizione dei controlli che l’amministrazione locale ha fatto alla magistratura contabile è considerata soddisfacente solo in parte, mentre in altre parti non c’è stata neppure risposta e comunque, quanto messo insieme dal Comune di Martina Franca per dire alla Corte dei conti come va in tema di controlli, è considerato, appunto, confusionario.
Di seguito la deliberazione della Corte dei conti, sezione Puglia:
Deliberazione n. 134/VSGC/2015
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA PUGLIA
composta dai Magistrati
Presidente Agostino Chiappiniello, relatore
Consigliere Luca Fazio
Consigliere Stefania Petrucci
Referendario Rossana De Corato
Referendario Cosmo Sciancalepore
Referendario Carmelina Addesso
a seguito della Camera di consiglio del 23 giugno 2015 ha adottato la seguente deliberazione
VISTO l’art.100, co. 2 della Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n.1214 e successive modificazioni ed integrazioni;
VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n.20 recante disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti;
VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con Deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n.14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni ed integrazioni;
VISTO l’art.148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 – TUEL, come novellato dall’art. 3, co. 1, sub e) del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 – convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012 n. 213 – e da ultimo dall’art. 33 del decreto legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 116;
VISTO il programma di controllo approvato da questa Sezione per l’anno 2015 (deliberazione n.46/2015/INPR);
VISTA la Deliberazione SEZAUT/28/2014/INPR della Sezione delle Autonomie, depositata in data 11 dicembre 2014, che ha approvato le linee guida per il referto annuale del Sindaco per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e del Presidente della provincia sulla regolarità della gestione amministrativa e contabile, nonché sull’adeguatezza ed efficacia dei controlli interni;
CONSIDERATO che il Sindaco del Comune di Martina Franca (TA) ha trasmesso nei termini a questa Sezione la relazione-questionario per il referto annuale 2014 sul funzionamento dei controlli interni (prot. n. 1282 del 07/04/2015) e la risposta (prot. n. 1901 del 28/05/2015) ai chiarimenti istruttori richiesti dal Magistrato;
VISTA l’ordinanza n. 50/2015 con la quale il Presidente della Sezione ha convocato l’odierna Camera di consiglio;
UDITO il Magistrato relatore, il Presidente Agostino Chiappiniello;
FATTO E DIRITTO
1. L’art. 148 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante il “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali” (TUEL), come novellato dall’art. 3, co. 1, sub e) del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 – convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012 n. 213 – e da ultimo dall’art. 33 del decreto legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, nell’ambito delle misure volte al rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle regioni, prevede al primo comma che “ Le sezioni regionali della Corte dei conti, con cadenza annuale, nell’ambito del controllo di legittimità e regolarità delle gestioni, verificano il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di ciascun ente locale. A tale fine, il sindaco, relativamente ai comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, o il presidente della provincia, avvalendosi del direttore generale, quando presente, o del segretario negli enti in cui non è prevista la figura del direttore generale, trasmette annualmente alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti un referto sul sistema dei controlli interni, adottato sulla base delle linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti e sui controlli effettuati nell’anno, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione; il referto è, altresì, inviato al presidente del consiglio comunale o provinciale.”
2. Con deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti n. 28/2014/SEZAUT/INPR, adottata nell’adunanza del 24 novembre 2014 e depositata in data 11 dicembre 2014, allo scopo di fornire univoche indicazioni alle Sezioni Regionali di controllo della Corte dei conti nell’espletamento della funzione di referto in parola, sono state approvate le linee di orientamento per i suddetti referti annuali.
3. Come osservato dalla Sezione delle Autonomie nella succitata delibera n. 28 “ tale forma di controllo, a seguito dell’ultimo intervento normativo – art. 33 del d.l. n. 91/2014- si incentra sul funzionamento dei controlli interni, sulla loro adeguatezza ed efficacia. Il novellato testo dell’art. 148 del TUEL stabilisce, infatti, che le Sezioni regionali della Corte dei conti, “nell’ambito del controllo di legittimità e regolarità delle gestioni, verificano il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di ciascun ente locale”. Nell’ottica della semplificazione e della razionalizzazione è anche la previsione normativa di una differente periodicità della relazione, da semestrale ad annuale (ex art. 33 comma 1, del d.l. 24 giugno 2014, n. 91), analogamente a quanto stabilito dall’art. 1, comma 6 del d.l. n. 174/2012, per la relazione dei Presidenti delle Regioni.
3.1 Ancora, la Sezione delle Autonomie osserva che “Oggetto di verifica è il sistema dei controlli interni nel suo complesso, organizzato – secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione – nell’ambito della autonomia normativa e organizzativa dell’Ente. Si tratta di un controllo ampio che abbraccia i diversi aspetti della gestione, dalla regolarità finanziaria al controllo di qualità dei servizi” e ribadisce, in continuità con le prime linee guida approvate con delibera n. 4/SEZAUT/2013/INPR, che “il sistema dei controlli interni, delineato dal legislatore nel 2012, punta maggiormente il “focus” sull’organizzazione e sulle finalità delle verifiche e coinvolge direttamente le figure organizzative di maggior livello presenti negli enti, quali il Segretario comunale, il direttore generale e i responsabili dei servizi. Questa ristrutturazione dei controlli interni comporta una più immediata vicinanza tra attività gestionale e di monitoraggio della stessa, alla luce di specifici parametri di valutazione.”
3.2. E’ utile, pertanto, richiamare le finalità di fondo del controllo introdotto dal modificato art. 148 del TUEL, già declinate dalla Sezione delle autonomie nelle linee guida approvate nel 2013 con delibera n. 4/SEZAUT/2013/INPR, e riassumibili nei seguenti punti:
verifica dell’adeguatezza funzionale e dell’effettivo funzionamento del sistema dei controlli interni;
valutazione degli strumenti diretti a verificare la coerenza dei risultati gestionali rispetto agli obiettivi programmati;
verifica dell’osservanza dei principali vincoli normativi di carattere organizzativo, finanziario e contabile;
rilevazione degli eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica;
monitoraggio in corso d’anno degli effetti prodotti in attuazione delle misure di finanza pubblica e dei principali indirizzi programmatici dell’ente;
consolidamento dei risultati con quelli delle gestioni degli organismi partecipati”.
Premesso quanto sopra, questa Sezione regionale di controllo si pronuncia, con la presente deliberazione, sul funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio del Comune di Martina Franca (TA), relativamente all’esercizio 2014.
1. L’analisi del referto annuale del Sindaco del Comune di Martina Franca ha evidenziato la necessità di acquisire ulteriori elementi per il completamento della attività istruttoria.
Dall’esame complessivo del referto, della risposta ai chiarimenti istruttori (prot. 1901 del 28/05/2015) e del regolamento del Comune sui controlli interni (approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n.6/2013, modificato con deliberazione n. 58/2014 e pubblicato sul sito istituzionale dell’Ente) sono emerse, in merito al controllo di regolarità amministrativo-contabile da assicurarsi nella fase successiva dell’atto, carenze metodologiche che hanno determinato l’insufficienza del controllo stesso per l’esercizio in esame e che la Sezione ritiene di dover segnalare all’amministrazione al fine di una implementazione del sistema dei controlli interni. Sono state riscontrate, inoltre, nel periodo considerato, criticità relative al controllo di gestione che risulta non essere adeguato rispetto a quanto previsto dagli artt. 196 – 198 bis del TUEL.
1.1. In merito al controllo di regolarità amministrativa e contabile da assicurarsi nella fase successiva al completamento dell’atto, sotto la direzione del Segretario comunale, dall’istruttoria espletata è emerso che esso è stato effettuato una sola volta nel mese di luglio sugli atti del primo semestre dell’esercizio in esame. Gli atti esaminati, selezionati a campione, sono stati 50 (cfr. punto 1.6 del questionario-referto e verbale delle operazioni di sorteggio casuale dell’11 luglio 2014). La selezione è stata effettuata attraverso un campionamento sistematico ovvero mediante l’estrazione di un numero pilota N che ha rappresentato il numero del primo provvedimento da esaminare dal registro generale, con selezione successiva di un’unità ogni intervallo N fino al raggiungimento di una percentuale stabilita di atti.
Occorre preliminarmente osservare che, come da orientamento consolidato della giurisprudenza contabile e come disposto dal comma 2 dell’art.147 bis del TUEL, la tecnica del campionamento utilizzata deve essere motivata. Essa deve essere efficace avuto riguardo alla natura dei documenti da esaminare ed alla capacità degli stessi di registrare, con ragionevole attendibilità, i fenomeni più rilevanti della gestione. E’ necessario, inoltre, che la selezione casuale degli atti tenga conto della disciplina in materia di prevenzione della corruzione di cui alla legge n. 190/2012 (art. 1 commi 6-9).
Si osserva, quindi, che stabilire una percentuale fissa di atti da controllare per tutte le categorie di provvedimenti non è un criterio esaustivo di campionamento poiché non tiene conto di specifici fattori di rischio, anche legati a fenomeni di corruzione, che caratterizzano maggiormente taluni provvedimenti rispetto ad altri. Sarebbe, pertanto, opportuno che alcuni atti, pur non rientrando nella selezione effettuata, venissero comunque sottoposti a controllo se di importo rilevante o se attinenti ad un’area particolarmente rischiosa di gestione.
In merito, invece, alla periodicità con cui è stato svolto il controllo in esame non può che rilevarsi la necessità che l’Ente assicuri delle risultanze periodiche (comma 3 art. 147 bis TUEL) dello stesso e, pertanto, non può considerarsi sufficiente la verifica effettuata una sola volta sugli atti di competenza del primo semestre.
Infine, è opportuno evidenziare che l’art. 147 bis, in merito alle categorie di atti da sottoporre al controllo successivo di regolarità amministrativa, individua, oltre agli impegni di spesa, anche i “contratti” e gli “altri atti amministrativi”.
Non può, quindi, considerarsi sufficiente, nel caso del Comune in esame, la sottoposizione a controllo dei soli impegni di spesa e delle determine a contrarre (cfr. convocazione conferenza dei Dirigenti da parte del Segretario generale, “modalità di sorteggio casuale” allegata alla risposta istruttoria). Posto, infatti, che le determine a contrarre sono atti propedeutici all’avvio delle procedure di affidamento dei contratti pubblici (art. 11, comma 2, d.lgs. n. 163/06), è necessario che l’Ente sottoponga a verifica anche i provvedimenti di aggiudicazione definitiva di affidamento dei lavori, servizi, forniture e i relativi contratti.
1.2. Per quanto riguarda il controllo di gestione con nota istruttoria sono stati chiesti chiarimenti sulla struttura organizzativa che esercita tale controllo, atteso che l’Ente ha indicato, al punto 2.2 del questionario, l’Organismo Indipendente di Valutazione quale organo deputato allo svolgimento del controllo di gestione. Premesso che l’O.I.V. dovrebbe essere, invece, uno dei destinatari degli esiti del controllo di gestione al fine di monitorare la trasparenza e integrità dei controlli (art. 14 del d.lgs. n. 150/2009), la risposta fornita dell’Ente non può considerarsi adeguata ed è sintomatica di una sostanziale inadeguatezza del sistema di controllo di gestione. L’Ente comunica, infatti, che “dal Regolamento interno non si evince con chiarezza il soggetto che è tenuto a svolgere il controllo di gestione”: per tale ragione non è stato redatto il referto del controllo di gestione 2014 prescritto dall’art. 198 bis del d.lgs. n. 267/2000 che l’Ente avrebbe dovuto, peraltro, inviare a questa Sezione in base alla citata norma.
Il Comune non ha chiarito come abbia gestito nel 2014 il controllo di gestione relativamente alla prima fase indicata al comma 2 lett. a) dell’art.197 del T.U.E.L., considerato che il bilancio di previsione è stato approvato il 26 settembre 2014. Nella risposta ai chiarimenti istruttori, infatti, ha comunicato che gli strumenti utilizzati per il controllo di gestione sono stati il piano degli obiettivi approvato con delibera del 4 settembre 2014 e il PEG approvato con deliberazione di Giunta del 21 ottobre 2014. Se ne deduce che l’Ente non abbia provveduto all’adozione di un PEG provvisorio da considerarsi, invece, utile strumento di programmazione in assenza di un bilancio di previsione approvato.
In merito alle difficoltà generate dal differimento del termine di approvazione del bilancio di previsione, questa Sezione ritiene opportuno evidenziare che, in via generale, in assenza di un bilancio di previsione approvato, l’Ente possa fare riferimento al bilancio pluriennale approvato nell’esercizio precedente. Nella delibera della Sezione delle Autonomie n. 23/2013 si precisa, infatti, che “il bilancio triennale autorizzatorio – che incorpora gli effetti delle manovre sugli esercizi successivi – se ben costruito potrebbe, in parte, supplire allo slittamento del bilancio di previsione”. Sempre la Sezione delle Autonomie, nella successiva deliberazione n.18/2014, ribadisce la necessità che gli enti si dotino di strumenti provvisori di indirizzo e di programmazione finanziaria e operativa (quali, ad esempio, il Piano esecutivo di gestione provvisorio e/o direttive vincolanti degli organi di governo) al fine di sopperire all’assenza, all’inizio dell’esercizio, degli strumenti di programmazione previsti dall’ordinamento.
La risposta del Comune alla nota istruttoria non ha, inoltre, chiarito le metodologie con cui è stato misurato il grado di raggiungimento degli obiettivi programmati dall’Ente, atteso che al punto 2.10 del questionario-referto esse non sono state descritte. Né sono state chiarite le modalità con cui siano state assicurate, per l’esercizio in esame, le tre fasi del controllo di gestione di cui all’art. 197 del T.U.E.L., considerato che al punto 2.11.1 del questionario viene rilevata l’assenza di una struttura interna che proceda al monitoraggio periodico dello stato di attuazione degli obiettivi e considerata altresì la carenza del regolamento interno nella disciplina delle fasi e delle procedure del controllo di gestione. Il Comune, in sede istruttoria, ha, infatti, comunicato di non aver individuato le fasi per il monitoraggio dell’attuazione degli obiettivi e di procedere esclusivamente alla trasmissione dei risultati all’O.I.V. per la valutazione dei dirigenti. Ha, inoltre, comunicato che “al momento il controllo di gestione non è ancora informatizzato e vanno ancora individuate le modalità di raccordo tra i vari settori dell’Ente”.
La risposta fornita dal Comune evidenzia una scarsa strutturazione o assenza del sistema di controllo di gestione, oltre che una generale confusione nel sistema delle attribuzioni di compiti e funzioni. Premesso, infatti, che il controllo di gestione va distinto dalla valutazione delle performance del personale (valutazione che può avvalersi dei risultati del controllo di gestione), è necessario osservare che l’art. 198 TUEL fa riferimento ad una “struttura operativa” alla quale è assegnata la funzione del controllo di gestione, struttura attualmente assente nel Comune in esame.
Al riguardo si evidenzia, altresì, che per espressa previsione normativa solo il controllo strategico, il controllo sulla qualità dei servizi ed il controllo sulle società partecipate sono rinviati al 2015 per i Comuni con popolazione compresa tra i 15.000 ed i 50.000 abitanti (art. 3 del d.l. n. 174/2012 convertito con modificazioni dalla legge n. 213/2012), tra i quali rientra il Comune di Martina Franca. Il controllo di gestione, come implementato dal citato d.l. n. 174/2012, avrebbe dovuto, pertanto, essere attivato tempestivamente.
La Sezione, nel prendere atto dello stato di attuazione del sistema dei controlli interni come emerso dal referto del Sindaco e dall’esame istruttorio svolto, si riserva di accertare l’effettivo adeguamento del regolamento e del sistema dei controlli interni del Comune di Martina Franca alle norme di legge. Nel nuovo esercizio, infatti, tale adempimento, non ulteriormente rinviabile, appare ancor più necessario considerata la contestuale entrata in vigore del nuovo sistema contabile introdotto dal d.lgs. n. 118/2011 e degli innovati schemi di bilancio di cui al d.l. n. 102/2013 convertito dalla legge n. 124/2013.
P Q M
la Corte dei conti in Sezione regionale di controllo per la Puglia accerta la parziale adeguatezza del sistema dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio del Comune di Martina Franca (TA) nell’esercizio 2014, considerata la presenza delle criticità sopra individuate.
DELIBERA
di segnalare le suesposte osservazioni della Sezione sul funzionamento dei controlli interni del Comune di Martina Franca (TA), per il periodo considerato dal referto annuale, al Sindaco, al Consiglio comunale nella persona del suo Presidente, al Direttore Generale (o, in assenza, al Segretario dell’Ente) e all’Organo di revisione dei conti per le iniziative di rispettiva competenza.
DISPONE
che copia della presente deliberazione, da pubblicare sul sito istituzionale dell’Ente ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. n. 33/2013, sia trasmessa, a cura della Segreteria, ai predetti Organi del Comune di Martina Franca;
che l’Ente dovrà comunicare a questa Sezione le iniziative intraprese ai fini del superamento delle criticità riscontrate nel termine di 60 giorni dal ricevimento della presente deliberazione.
Così deciso in Bari, nella Camera di consiglio del 23 giugno 2015.
* * * * *
Depositata in Segreteria il 23/06/2015
Il Direttore della Segreteria
F.to Marialuce Sciannameo Il Magistrato relatore
Il Presidente
F.to Dott. Agostino Chiappiniello
